北京京润律师事务所李海霞律师为您解读行诉法大修
2014-11-05 14:25:34   来源：   评论：0 点击：

　　11月1日，全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，对这部和百姓息息相关的“民告官”法作出了重要修改。 四中全会刚刚落幕， 新的行政诉讼法又通过，明年5月份开始实施。新《行政诉讼法》(下称《新法》)的公布在一定程度上解决了行政诉讼中存在的部分问题， 李海霞律师为您解读全新看点：

　　李海霞律师

　　【之一】行政诉讼法首次大修 “民告官”范围更广泛

　　看点一：明确法院必须依法受理行政案件，行政机关不得干预、阻碍法律立案，有利于解决行政立案难问题。

　　【修改】《新法》第三条规定，人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。上述增加的内容是《旧法》中不从规定的，它明确了法院必须依法立案的法定职责。从增加规定这一点就可以看出我国“行政诉讼立案难”是多么的突出，的确立案难是个大问题。

　　【案例】李海霞律师代理的原青岛四方区政府作出的征收决定的立案，当事人跑断了腿，青岛市中级人民法院就是不受理，后来干脆在法院呆着不走，数天之后还是不受理，最后十几个人双膝下跪多时法院才受理。很多法院的做法就是接受材料后，不给任何答复，不出任何书面裁定，各种理由拖着。法院不受理案件，将对行政行为的司法监督大门关上，久而久之行政权力得不到监督，同时也侵害了普通民众诉讼权利。另外，也激化了社会矛盾。

　　看点二：登记立案制度及上级法院直接立案审理制度的确立，是解决立案难问题的重大举措

　　【修改】《新法》第五十二条规定了起诉状立案登记制。五十二条规定，法院接受起诉材料后应该依法进行登记并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。那么对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”在《新法》五十四条还规定了人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”

　　这些规定减少了对原告起诉的阻碍。之前立案庭很大程度上是实体审查。但《新法》实施后，法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。这些都是对当事人诉权的一种保护。

　　【点评】李海霞律师建议，《新法》规定对于不立案的案件仅仅是向上级法院投诉，这样的救济途径还是单薄，应该在中级以上的法院设立立案监督法庭。出现不登记、不立案情况时，起诉人直接起诉至立案监督庭。这样才能够有效杜绝法院“有法不依”拒不立案的行为。 另外，这样的规定可以使审级提高，也有利使案件跳出地方保护的圈子，可以减少行政机关对法院立案工作的干预。

　　看点三：扩大行政诉讼受案范围，有利于解决立案争议

　　【修改】《新法》将行政机关强制执行行为，滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、非法征收征用、摊派费用，侵犯土地、矿藏等自然资源权利，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为纳入了行政诉讼受案范围，同时进一步明确了可以依法起诉的行政处罚及行政许可的种类。因为随着社会的发展，公民权利的保护范围已经在不断夸大，诸多单行法中均给予了明确规定，也就是说行政法律已经不能仅仅限于保护人身权和财产权。如《信息公开条例》就是对公民知情权的保护，所以，扩大受案范围是发展的要求。进一步明确列举可诉具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律无明确规定而不予受理的现象发生。另外，认为行政机关侵犯土地等自然资源的所有权或者使用权的案件依据行政复议法的规定属于复议前置行为，是否可以直接向人民法院起诉，有待于行政复议法的修改。

　　看点四：规定行政首长出庭应诉义务

　　【修改】《新法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托行政机关相应的工作人员出庭。

　　由此可见，法律将行政机关负责人出庭应诉放到了非常重要的位置，法条采用了“应当”，也就是说“出庭是常态，不出庭是例外”。通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

　　【案例】李海霞律师代理的房屋被征收人不服泰兴市人民政府作出的房屋征收补偿决定的案件中，泰兴市的主管市长就亲自出庭应诉，虽然在法庭上未发言，但至少让原告及旁听民众感受到了政府对征收工作的重视，这样有利于化解补偿争议。

　　“依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。因此，本次修法对于十八届四中全会确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”

　　【之二】行政诉讼法首次大修 “民告官”渠道更通畅

　　行政诉讼法是一部“民告官”的法律，自实施以来发挥了积极作用。但随着公民权利意识、法律意识的增强，行政诉讼案件逐渐增多。一些行政机关千方百计不当被告，导致很多应当通过诉讼解决的纠纷进入了信访渠道，一些地方甚至出现了“信访不信法”的情况。统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。

　　新《行政诉讼法》(下称《新法》)这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改我们继续关注新看点，

　　看点五：增加了对除规章以外的规划性文件进行审查的权利

　　【修改】《新法》增加了第14、66条。该两条明确了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院在审理行政案件中，发现规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

　　【案例】李海霞律师代理的诸多广州城中村改造的案件中就存在这样的问题。广州的城中村改造文件中规定，村民户口全部改制农转非后，国土资源局可以直接将集体土地登记为国有，直接办理土地使用证。这样的规定显然违反了《土地管理法》的规定，但广州的各地法院的判决均依据上述的规范性文件来判案。违法的地方性文件所造成了错案数不胜数。《新法》实施后，这样的局面有望得到改变及扭转，尤其是对涉及征地拆迁补偿诉讼的，更有积极意义。

　　看点六：行政诉讼可跨区域管辖

　　【修改】《新法》增加规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

　　行政诉讼胜诉难是大家普遍达成共识的。基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判，行政不当干预现象严重。增加这样的规定，很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。

　　【案例】李海霞律师代理的泰州泰兴的案件，原告提供的证据足以能够证明是镇政府强拆了房屋，法院未认定，被发回重审重新开庭时，一审法院居然追加了村委会作为第三人，最后判决涉案房屋由村委会强拆其承担法律责任。这样的判决明显是地方政府干预行政审判。

　　看点七：明确复议机关不做复议决定后，原告可以就具体行政行为直接起诉

　　【修改】《新法》第二十八条增加如下规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”

　　在过往的司法实践中，复议机关不作出复议决定，原告是否能够向法院直接起诉具体行政行为存在争议。

　　【案例】李海霞律师代理的广州海珠区的案件就遇到这样的情况，法院不受理原告对原具体行政行为的直接诉讼，仅仅受理原告起诉复议机关要求其履行作出复议决定的案件，使涉案的具体行政行为迟迟无法进入实质审理程序。《新法》对这个问题进行了明确，可以减少诉讼争议的发生。

　　看点八：明确了律师享有复制案卷材料的权利

　　【修改】《新法》第三十四条规定：“代理诉讼的律师，可以依照规定查阅、复制本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。

　　相对于《旧法》，明确了律师复制证据材料的权利。也许这些规定是微不足道的，但保障了律师的基本权利。律师在实际的案件代理过程中，法院会在证据查阅、复制上为律师设置障碍，有了明确的法律规定，这些纠纷将有效减少。

　　看点九：进一步强调了被告的举证责任，增加了被告举证、取证的责任限制及补充证据的法定条件，确定了电子证据的合法性， 确立了行政诉讼中的非法证据排除原则及原告举证的权利等。

　　【修改】《新法》第三十五条列举的证据种类中增加了电子证据，通过立法确定了电子证据在诉讼中的合法地位;第三十六条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据;第三十七条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据;第三十八条规定在两种情况下，法院允许被告补充证据。同时呢，在三十九条规定原告可以提供证明具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。进一步说明行政诉讼中举证责任在被告的司法原则;另外，第四十二条对人民法院调取证据进行了限制，其不能调取为证明具体行政行为的合法性调取被告作出具体行政行为时未收集的证据。在许多行政诉讼过程中，法院往往利用职权为被告调取证明涉案具体行政行为合法的证据而规避超过举证期限证据无效的法律规定。

　　其实上述的大部分规定在最高人民法院关于行政诉讼中证据若干规定中早已规定，现将司法解释提升至法律层面，为行政诉讼的依法审理奠定了基础。过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。“把解决争议纳入行政诉讼目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。”

　　【之三】 行政诉讼法首次大修 “民告官”方式更便捷

　　新《行政诉讼法》(下称《新法》)比旧《行政诉讼法》(下称《旧法》)有了长足的进步。但绿色的、公正的行政诉讼环境的形成不可能仅仅靠一部行政诉讼法，那么在《新法》出台之时，我们更应该高度重视理解该步法律。

　　看点十：行政诉讼起诉期限由原来的三个月延长至六个月

　　【修改】《新法》第四十八条规定，直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。将起诉期限延长了三个月是《新法》的重大改革。不仅如此，其还规定了因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

　　另外，《新法》对公民、法人或者其他申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的，行政机关不履行的起诉期限仍然是两个月，且在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受上述二个月的限制。

　　延期起诉期限，很大程度上减少了因超过起诉期限而无法进行司法监督的现象，是行政诉讼立案的一大进步。

　　看点十一：规定了停止或者不停止执行决定申请复议的权利

　　【修改】《新法》第五十八条增加了当事人对停止或者不停止执行的裁定不服申请行政复议的权利。这是赋予申请人的新权利，在以往的行政诉讼的法律规定中是没有的。增加了救济途径，对于当事人是极好的，可以在一定程度上杜绝错误裁定的产生。

　　看点十二：《新法》取消了经两次传唤拒不到庭缺席判决的规定

　　【修改】《新法》第六十条将原来的规定修改为，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。这样的规定比较《旧法》严格了许多，这样的修改是与《民事诉讼法》进行了统一。另外，《新法》还对被告拒不到庭或者中途退庭行为如何处理进行了专门规定，《新法》第六十一条规定对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的行为，法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样有利于约束行政机关的诉讼行为。

　　看点十三：增加了行政诉讼中的简易程序

　　【修改】《新法》第七十九条规定了行政诉讼中的简易程序。法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序。简易程序一般由审判员一人独任审理，并在立案之日起四十五日内审结。普通程序的行政诉讼审理期限是三个月，四十五天审结的简易程序有利于提供审判效率。

　　看点十四： 进一步细化了检察院对行政诉讼的监督职责，尤其强调了最高人民检察院的法律监督职责。

　　【修改】《新法》第八十九条规定， 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

　　看点十五：不执行法律生效判决或者裁定的，行政机关直接责任人应接受处罚

　　【修改】《新法》第九十二条第五款规定了行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书社会影响恶劣的，可以该行政机关负责人予以拘留;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样的规定可以保证判决、裁定能够顺利执行，解决行政争。

　　“行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷。”但随着《新法》的修改“民告官”三大“顽疾”——立案难、审理难、执行难等得以体现和具体化。